国家公园并不是一个新名词。美国是这方面的先行者，1872年美国国会批准设立了美国、也是世界上最早的国家公园，即黄石国家公园。自黄石国家公园设立以来，全世界已有一百多个国家设立了上千处风情各异、规模不等的国家公园。当然，各国对于国家公园的定义未必一致，但是总体上都是指向自然保护区。

        目前，我国已有12个省份试点9处国家公园，国家公园体制的建立进入总结推广经验的关键阶段。关于推进国家公园体制建立的整体框架目前已经有了共识，包括顶层设计、明确管理主体、编制全国国家公园发展规划、制定技术标准、启动国家公园立法、研究投融资政策、明确建设程序、出台规范性指导文件等。但要顺利推进国家公园体制建设，应以试点过程中的深层次矛盾和问题为着力点，厘清国家公园的定位、国家公园与现行自然保护地的整合与协调，以及国家公园的保护与发展等三方面问题。

        国家公园的定位

        国家公园应该坚持什么样的定位？中央深改组会议强调，要“坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性的国家公园理念”。我国现有公园体系包括国家、省、市县、城市与街区五级，并涵盖自然生态与环境、人居环境。其中，国家公园位于公园体系的“金字塔”顶端且引领整个公园体系，具有“国家代表性”，体现我国生态环境的独特性、多样性和全局性；国家公园的“公益性”主要体现在生态效益方面，其优良的生态产品能够提供强大的生态环境服务功能，以满足对应国家层级的需求，使全国人民都能够感受到这种最普惠的民生福祉。

        “国家代表性”和“全民公益性”表明了国家公园的公共产品特征，因此国家级自然保护区应确定为中央事权。然而，目前国家级及各级自然保护区主要由地方出钱、出力、出人来维持运行：一方面，造成自然保护区建设的成本地方承担与效益的全国意义之间不对称，使得一些地方对自然保护区的工作积极性下降；另一方面，自然保护区所属地区或相对集中地区也往往是社会经济水平相对落后的地区，地方财力有限。这一矛盾应当在国家公园体制中得到高度重视和有效解决。

        以管理体制中基础性的资金机制为例，应依据“划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”，对以国家公园功能为核心职能的主体功能区，建立系统匹配的国土空间开发保护制度，构建以中央级政府财政为主的筹资机制，完善这些区域的生态补偿机制，以实现国家公园的资金机制创新，确保其公益性。国家级以下的其他类型的自然保护地，宜实行分级分类管理，主要界定为地方各级政府的事权，明确相关责任及其职能，做好中央财政与地方各级财政支持相结合、保护开发利益在各级地方合理分配的机制，充分调动地方积极性。除此之外，还需要打通其他投资渠道。参照美国国家公园的经验，除了自身的经营收入之外，还有中央财政、慈善机构、企业赞助等重要投资渠道。

        从试点情况来看，存在哪些不足

        会议强调，要构建以国家公园为代表的自然保护地体系。这里就涉及国家公园与现行自然保护地的整合与协调问题。其中关键是，坚持山水林田湖草是一个生命共同体，基于国家公园厘清现行国家各类自然保护区的横向联系。

        不得不承认，现有的部门分治和行政区划分隔，很大程度上使完整的自然生态系统被人为分割，交叉重叠和碎片化现象明显，影响了保护功能的发挥。且以往的自然保护地类型较多，大多是由地方申报、部门为主审批而建立，这种自下而上申报的做法使得一些重要自然生态系统由于某些地方积极性不高而未被纳入保护。国家公园有多种类型，科学性和专业性较强，业务管理上与多部门有交集，任何一个部门都难以单独完成管理目标。目前存在的既行使自然保护区监督权又直接实施部分自然保护区管理的现象，需要在国家公园体制建设中得以解决。

        从国家公园体制试点情况来看，创新性尚显不足。国家公园体制试点的目的就是要理顺国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家湿地公园、国家地质公园等各类保护地交叉重叠、多头管理的碎片化问题，形成统一、规范、高效的管理体制和运行机制，形成可复制、可推广的保护管理模式，为建立统一规范的中国特色国家公园体制提供经验。目前我国已有三江源、神农架、武夷山、钱江源、南山、长城、香格里拉普达措、大熊猫和东北虎豹9个国家公园体制试点区，涉及青海、湖北、福建、浙江、湖南、北京、云南、四川、陕西、甘肃、吉林和黑龙江等12个省份。但是，其中绝大多数以各种方式挂牌“国家公园”的遗产地，仍然沿袭现有其他类遗产地管理体系的体制机制，有的地方不当经营现象比较严重，更多看重国家公园品牌的经济效益，试点情况既不规范、也不公益，没有能够缓解和处理好保护、服务与经营之间的矛盾。

        我们需要认识到，建立国家公园体制不单是建立一些国家公园实体，而是以整合建立国家公园为改革抓手，完善自然保护管理体制，从顶层设计入手解决这些问题，在突出公益性的前提下，进行统一、规范、公益的管理。为此，有必要对国家公园试点区内各类保护地的交叉重叠和碎片化区域进行清理规范和归并整合，对现有各类保护地的管理机构进行整合，实现“一个牌子、一个管理机构”的管理模式，并积极探索跨行政区保护管理的有效途径。国家公园宜作为自然资源产权独立单元由国土部门登记，由资源管理部门实施管理，由综合

        部门实施监督。

        坚持适度开发与保护

        在国家公园体制中，最核心的问题是如何处理好开发与保护之间的关系。

        国家公园的开发一方面要与人口、经济活动规模相匹配，另一方面要完成其自身的生态保育任务。国家公园的主体目标是保护自然生态系统的原真性和完整性，而非大搞旅游等开发活动。当然，大多数国家公园除了具备自然保护的主体功能外，同时兼有科学研究、游憩展示、环境教育和社区发展等辅助功能。由于国家公园大多数处于欠发达地区，发展需求较高，这就需要在发挥好保护主体功能的同时，适度开展资源非消耗性利用，非损伤性获取利益，以发挥国家公园的多功能复合效益。然而务必牢记的是，国家公园的保护功能具有最高优先级，当其他功能的发挥影响到保护功能的实现时，就要服从、服务于“保护”这个根本目标。

        与此同时，强调“保护第一”并非是要“绝对的保护”，更不是要打造“无人区”式的国家公园。在满足国家公园生态效益的前提下，也不能把国家公园完全封闭起来。国家公园的核心区和生态保育区严格禁止人为活动；在不影响保护的前提下，可以考虑在可接受的范围内拿出极小比例的面积作为游憩展示区，进行最低限度的必要设施建设，并通过规范的管理引导民众进入，使民众能够感受自然之美，接受环境教育，培养爱国情怀，促进社区发展。总体而言，国家公园的建设，需要坚持适度开发与保护。

        我国的国家公园体制起步于生态文明建设的新起点，目前已进入试点改革的攻坚阶段。为此，需要直面矛盾和问题，妥善处理好以上提到的三方面问题，才能行稳致远，促进具有中国特色国家公园体制建设的健康发展。